RPO walczy o wolność i własność

PB: W jakich sprawach przedsiębiorcy interweniują u Rzecznika Praw Obywatelskich?

Marcin Wiącek: Najczęściej w sprawie wszczynania wobec nich postępowań karnoskarbowych. Problem polega na tym, że takie postępowania bywają wszczynane w sposób instrumentalny - nie w sytuacji, gdy rzeczywiście zachodzi podejrzenie popełnienia przestępstwa, ale wyłącznie po to, żeby doprowadzić do zawieszenia przedawnienia zobowiązania podatkowego. To nie powinno się dziać, jest to naruszenie zaufania obywatela do państwa.

Instrumentalny sposób wszczynania postępowań potwierdza analiza orzecznictwa sądów. Co więcej, przepisy mówią, że do zawieszenia przedawnienia dochodzi już w tzw. fazie in rem postępowania, czyli przed postawieniem komukolwiek zarzutów.

Sygnałem ostrzegawczym powinno być już to, że postępowanie wszczyna się na kilka miesięcy czy tygodni przed upływem terminu przedawnienia.

Czy biuro RPO zajęło się tą kwestią?

Ta sprawa jest w orbicie zainteresowania rzecznika od wielu lat. Wniosek do Trybunału Konstytucyjnego (TK) o stwierdzenie niezgodności z konstytucją przepisu, który bezwarunkowo zakłada zawieszenie przedawnienia zobowiązań podatkowych w takich sytuacjach, złożono już w 2014 r., kiedy urząd RPO pełniła prof. Irena Lipowicz. W 2017 r. odbyła się jedna rozprawa, ale wyrok nie zapadł i dotychczas nie wyznaczono kolejnego terminu. Mija zatem już 9 lat, a wniosek nie został rozpoznany przez TK.

Sędziowie, którzy zajmowali się tą sprawą na samym początku, już zapewne nie zasiadają w TK.

Zgadza się, kadencja sędziów TK trwa dziewięć lat. Chyba żadnej sprawy trybunał nie rozpatrywał tak długo.

Czy RPO może to jakoś przyspieszyć?

Nie, TK jest organem niezawisłym również co do terminu rozpatrzenia spraw, którymi się zajmuje. Natomiast kolejni RPO, również ja, występowaliśmy do Ministerstwa Finansów z prośbą, aby rozważono przygotowanie nowelizacji ordynacji podatkowej w tym zakresie - dotychczas bez efektu. Ministerstwo Finansów czeka jednak na wyrok TK, który da odpowiedź, czy i jakie dokładnie zmiany należy wprowadzić do przepisów. Trudno odmówić temu podejściu racjonalności, jednak mamy tu do czynienia z wyjątkową sytuacją, bo na wyrok czekamy prawie dekadę.

Czyli nic nie da się zrobić?

Pojawiło się światełko w tunelu. Dwa lata temu Naczelny Sąd Administracyjny wydał w tej sprawie uchwałę [uchwała z dnia 24 maja 2021 r., sygn. akt I FPS 1/21 - re.].mówiącą, że sądy administracyjne mają prawo oceniać, czy postępowanie karnoskarbowe nie zostało wszczęte instrumentalnie. To ważna uchwała, wynika z niej bowiem, że organ podatkowy powinien uzasadnić, że postępowanie karnoskarbowe nie zostało zainicjowane tylko po to, aby doprowadzić do zawieszenia przedawnienia. Można powiedzieć, że ciężar dowodu w tym zakresie został przeniesiony na organ podatkowy. Mam nadzieję, że to zmieni praktykę, jeszcze zanim dojdzie do nowelizacji przepisów lub wydania wyroku przez TK.

Inny często nagłaśniany przez media problem dotyczy tymczasowego aresztowania bez wystarczającego uzasadnienia. Czy rzecznik robi coś w tej sprawie?

RPO nie ma upoważnienia do zgłaszania udziału w postępowaniach aresztowych ani karnych, więc nie może się zająć sprawą konkretnej osoby, chyba że warunki aresztu są niezgodne z przepisami lub zasadami humanitarnego traktowania. Kwestią tymczasowego aresztowania zajmuję się natomiast, podobnie jak poprzednicy, od strony generalnej, czyli treści prawa. A prawo jest bardzo niedoskonałe. Zapisane w nim przesłanki tymczasowego aresztowania są określone w sposób nieostry, dający zbyt dużą swobodę w orzekaniu. Praktyka jest taka, że sądy uwzględniają ponad 90 proc. wniosków prokuratury o tymczasowe aresztowanie. Stało się ono u nas regułą, a powinno być wyjątkiem. Przecież chodzi o wolność człowieka objętego domniemaniem niewinności.

Dlaczego, pana zdaniem, prawo jest wadliwe?

Zacznijmy od tego, że tymczasowe aresztowanie jest dopuszczalne m.in. wtedy, gdy za dany czyn grozi surowa kara. W praktyce ta okoliczność może być wyłączną przyczyną zastosowania aresztu. Tymczasem ostatnie lata to czas zaostrzania kar za przestępstwa - obecnie za większość grozi surowa kara. Logiczne jest więc, że coraz łatwiej o zgodę na tymczasowe aresztowanie na tej podstawie.

To, że komuś grozi surowa kara, nie może jednak automatycznie uzasadniać tymczasowego aresztowania, zwłaszcza gdy materiał dowodowy jest już zgromadzony. Uzasadnieniem tymczasowego aresztowania jest zabezpieczenie prawidłowego toku postępowania, przeciwdziałanie matactwu, a nie odwet za ewentualnie popełnione przestępstwo.

Po drugie, w polskim porządku prawnym nie ma górnej granicy, czyli maksymalnego terminu tymczasowego aresztowania. Można je zatem przedłużać przez wiele lat. I niestety są przypadki, gdy po takim wieloletnim aresztowaniu człowiek zostaje uniewinniony. Standardem powinien być ściśle określony prawem czasowy pułap tymczasowego aresztowania. Jeśli prokuraturze nie udało się np. przez kilkanaście miesięcy zdobyć wystarczających dowodów, by sformułować akt oskarżenia, to aresztowanego należy po prostu wypuścić.

Po trzecie, choć mamy w polskim prawie cały wachlarz tzw. środków zapobiegawczych – np. dozór policyjny, zakaz opuszczania kraju czy poręczenie majątkowe. Często jednak sądy bezrefleksyjnie zgadzają się na zastosowanie środka najsurowszego, czyli tymczasowego aresztowania, a powinno być odwrotnie: dopiero jeśli prokurator wykaże, że inne środki są niewystarczające, można zastosować areszt. Pamiętajmy, że w przypadku przedsiębiorcy tymczasowe aresztowanie oznacza straty również dla jego firmy, dla pracowników tej firmy i ich rodzin, a także naruszenie dobrego imienia. Może zniszczyć człowiekowi życie i reputację – również jeśli ostatecznie dojdzie do uniewinnienia.

Jest co prawda w naszym prawie mechanizm odszkodowania za niesłuszny areszt tymczasowy, ale nie ma odszkodowania za niesłuszne, pochopne postawienie zarzutów.

Czy biuro RPO postulowało wprowadzenie limitu aresztowania tymczasowego i wspomnianego przez pana odszkodowania za niesłuszne, pochopne postawienie zarzutów?

Zarówno ja, jak i moi poprzednicy podnosiliśmy tę sprawę. W 2019 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że brak jednoznacznej granicy czasowej aresztu tymczasowego nie narusza Konstytucji RP (wyrok z 10 lipca 2019 r., sygn. akt K 3/16), choć jednocześnie wydał tzw. postanowienie sygnalizacyjne, wskazujące na potrzebę zmiany przepisów. Postanowienie to nie zostało do dzisiaj wykonane.

Intensywnie korespondowałem w tej sprawie z Ministerstwem Sprawiedliwości. Niestety nasze stanowiska istotnie się różnią. O ile w moim przekonaniu polskie prawo jest wadliwe, bo nie ma w nim jasnych wytycznych dotyczących przedłużania aresztu tymczasowego, o tyle minister sprawiedliwości uważa, że sądy sobie z tym radzą i nie ma konieczności zmian w prawie. Nie mogę zgodzić się z tą opinią. Sędziowie mają zazwyczaj bardzo mało czasu na decyzję o tymczasowym areszcie, bywa, że zaledwie kilkanaście godzin. Są przypadki, że areszt jest przedłużany z powodu bierności prokuratury, która przewlekle prowadzi postępowania dowodowe, czy z innych powodów całkowicie niezależnych od zachowania aresztowanego.

Podam przykład. Do biura RPO trafiła sprawa człowieka, który był tymczasowo aresztowany i odwoływał się od tej decyzji. Pojawił się jednak spór o właściwość miejscową - nie było wiadomo, który sąd ma rozstrzygnąć sprawę. Ustalenie tego trwało miesiącami, a człowiek przebywał w areszcie. Zdarza się też, jako argument za przedłużeniem aresztu przyjmuje się konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego za granicą.

Podsumowując, jestem zdania, że ten środek nie funkcjonuje w praktyce w taki sposób, w jaki został pomyślany przez twórców polskiej konstytucji i traktatów międzynarodowych, którymi Polska jest związana.

Czy problemu nie rozwiązuje zwolnienie za kaucją?

W KPK jest instytucja zwana warunkowym aresztowaniem tymczasowym [art. 257 § 2 - red.] - za zgodą sądu można wyjść z aresztu pod warunkiem wpłacenia poręczenia majątkowego. Jednak skutek orzeczenia sądowego może na pewien czas zablokować prokurator. Mamy więc do czynienia z sytuacją wykluczoną przez Konstytucję RP., zgodnie z którą nikt nie może być pozbawiony wolności inaczej niż na podstawie decyzji sądu, a w tym przypadku jest pozbawiany na podstawie decyzji prokuratora, która dodatkowo nie wymaga żadnego uzasadnienia. Czegoś takiego w demokratycznym państwie prawa być nie może.

Czy ten przepis trafił lub trafi do Trybunału Konstytucyjnego?

Zamierzam przeanalizować praktykę, a potem podjąć decyzję. Wniosek do TK powinien być bowiem poprzedzony ustaleniem, jak jest stosowany wątpliwy przepis, bo czasami orzecznictwo może tak ukierunkować jego interpretację, że nie ma potrzeby zwracania się do trybunału.

Czy powszechnie znany problemem wstrzymywania zwrotu podatku VAT przez organy skarbowe to wciąż kwestia, z którą przedsiębiorcy zwracają się do RPO?

Do nas nie trafia dużo takich spraw. Jest natomiast podobna kwestia, którą zajmowałem się w ostatnim czasie. Chodzi o blokadę rachunków firmowych. Niedawno skierowałem do ministra sprawiedliwości obszerne wystąpienie w tej sprawie.

Instytucja blokady kont bankowych opiera się na dyskusyjnych przepisach prawnych. Najmniej wątpliwości budzi procedura zapisana w ordynacji podatkowej, ale inne są bardzo dyskusyjne. Rachunki można zablokować w trybie przepisów prawa bankowego, ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, o SKOK-ach i kilku innych ustaw. Sednem problemu jest to, że sądowa kontrola decyzji prokuratury dotyczących zablokowania komuś dostępu do konta bankowego lub maklerskiego jest niewystarczająca, a wręcz iluzoryczna.

To bardzo ważna sprawa, bo każdy człowiek ma dwa fundamentalne prawa, które powinno mu zagwarantować państwo demokratyczne, tj. wolność i własność. Nie można też zapominać, że pozbawienie człowieka własności może prowadzić do podobnych następstw, jak pozbawienie go wolności. Zdarza się nawet – choćby w przypadku przedsiębiorców - że skutki zablokowania kont, czyli pozbawienia dostępu do majątku, są bardziej dotkliwe niż kilkutygodniowego czy kilkumiesięcznego aresztowanie. Dlatego uważam, że pozbawienie własności powinno być obwarowane zbliżonymi gwarancjami jak pozbawienie wolności, zwłaszcza w obszarze precyzji przepisów i możliwości odwołania się do sądu.

Pozbawieniem prawa własności jest również oddanie firmy pod zarząd przymusowy.

Zarówno blokada rachunków, jak i zarząd przymusowy często są konieczne w celu walki z przestępczością, praniem pieniędzy, wyłudzeniami podatkowymi, finansowaniem terroryzmu itp. W demokratycznym państwie prawa musi jednak obowiązywać zasada, że wkroczenie w wolności i prawa człowieka wymaga możliwości weryfikacji w stosownej procedurze przez niezależny sąd. W przypadku tymczasowego aresztowania taka procedura, choć ma pewne deficyty, istnieje. Ale w przypadku blokowania możliwości korzystania z własności na czas postępowania karnego ochrona sądowa nie jest w obecnej praktyce wystarczająca.

Co pana skłoniło, żeby teraz zająć się właśnie tą kwestią?

Wystąpienie jest efektem analiz prowadzonych przez moich współpracowników, którzy wzięli pod uwagę również skargi wpływające do RPO. Analiza pokazała m.in. mnogość procedur umożliwiających blokowanie rachunków i to, że ich liczba rośnie. Moim zdaniem – i to jest konkluzja mojego wystąpienia do Ministra Sprawiedliwości - trzeba te przepisy i procedury ujednolicić, a także wzmocnić kontrolę sądową.

Jakimi sprawami dotyczącymi biznesu zajmuje się jeszcze RPO?

Ważną sprawą, w której działam w porozumieniu z Rzecznikiem Małych i Średnich Przedsiębiorców, jest problem tzw. wspólnika iluzorycznego w spółce z o.o. – niezwykle istotny dla wielu przedsiębiorców. Chodzi o to, że prawo dopuszcza stworzenie dwu- czy wieloosobowej spółki z o.o., w której jeden ze wspólników posiada np. 90 proc. udziałów. Taki wspólnik może być jednocześnie pracownikiem spółki, odprowadzającym składki – skoro spółka jest zarejestrowana w KRS jako wieloosobowa. Jednak po latach opłacania składek ZUS może takiego wspólnika uznać za „niemal jedynego”, a pozostałych za „iluzorycznych” – i z tego powodu odmówić mu świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Jest to konstrukcja, która nie ma podstawy prawnej, ale jest niestety stosowana i akceptowana przez sądy. Ja oczywiście rozumiem, że rolą organów państwa jest walka z nadużyciami i obchodzeniem prawa, jednak nie może być tak, że przedsiębiorca, który korzysta z przysługujących mu uprawnień, jest potem traktowany jako nieuczciwy. A niestety obserwuję – i to nie tylko w sprawie, o której teraz rozmawiamy – że administracja coraz częściej przyjmuje swoiste „domniemanie nieuczciwości”, z góry zakładając, że przedsiębiorca realizuje swoje uprawnienia, aby uzyskać nieuprawnioną korzyść czy uniknąć obowiązku.

Czy w tej sprawie złożył pan wniosek do TK?

Wychodzę z założenia, że występowanie do TK powinno być środkiem ostatecznym. Wcześniej należy zaapelować do organów odpowiedzialnych za kształt polskiego prawa o nowelizację wątpliwych przepisów lub doprowadzić do zmiany praktyki stosowania prawa.

TSUE uznał za nieważny przepis dyrektywy unijnej przewidującej publiczny dostęp do informacji o beneficjentach rzeczywistych. Ale w Centralnym Rejestrze Beneficjentów Rzeczywistych wciąż są powszechnie dostępne dane osobowe beneficjentów rzeczywistych, w tym nr PESEL. RPO interweniował w tej sprawie w Ministerstwie Finansów. Z jakim skutkiem?

To szerszy problem, bo istnieje wiele rejestrów publicznych, np. Krajowy Rejestr Zadłużonych, w których dostęp do danych osobowych jest zbyt szeroki. Bardzo się cieszę, że moje wnioski w tym zakresie podzielił niedawno minister sprawiedliwości. Poinformował mnie, że w ministerstwie toczą się prace analityczne – dotyczące wszystkich rejestrów publicznych – których celem jest stworzenie projektów ustaw rozwiązujących ten problem w sposób kompleksowy. Będę obserwował proces legislacyjny.

Rozmawiał Bartłomiej Mayer