Strażniczka publicznej kasy

opublikowano: 28-03-2019, 22:00

Ktokolwiek grosz publiczny do swego rozporządzenia odbiera, wydatek onegoż usprawiedliwić winien.

Tak brzmiało uzasadnienie dekretu z 1808 r. o powołaniu Głównej Izby Obrachunkowej Księstwa Warszawskiego, która rozpoczęła działalność 2 marca 1809 r. Był to pierwszy polski wyspecjalizowany organ kontroli państwowej. Ratio legis zdefiniowane ponad 210 lat temu ma charakter ponadczasowy i zachowuje aktualność. Współczesna Najwyższa Izba Kontroli (NIK) przyznaje się do korzeni tylko i aż 100-letnich. W pierwszych miesiącach po odzyskaniu przez Polskę niepodległości powstawały najróżniejsze służby i organy. Naczelnik państwa Józef Piłsudski i premier Ignacy Jan Paderewski szczególnie dużo dekretów założycielskich podpisali w ostatnich dniach przed wyznaczoną na 10 lutego 1919 r. inauguracją Sejmu Ustawodawczego. Z tamtego rzutu na taśmę pochodził m.in. dekret z 7 lutego 1919 r. o Najwyższej Izbie Kontroli Państwa (NIKP). Nasz cykl wspomnieniowy „Było, nie minęło” prezentuje głównie firmy, ale również instytucje. Funkcjonująca równo wiek tytułowa strażniczka do objęcia cyklem jak najbardziej się kwalifikuje.

Wyświetl galerię [1/3]

Fot. Zbigniew Matwiej, NIK/NAC, Lech Oniszczenko

Kontrola wstępna czy tylko następcza

NIKP nie zaczynała od zera, jej bazą był Urząd Obrachunkowy utworzony jeszcze w 1917 r. przez Tymczasową Radę Stanu i przekształcony przez Radę Regencyjną. Zgodnie z dekretem z 1919 r. izba otrzymała uprawnienia w trzech formach. Przede wszystkim mogła prowadzić kontrolę wstępną, prewencyjną np. preliminarzy budżetowych i umów przed ich zawarciem. Drugi obszar to bezpośrednia kontrola kas, stanu gotówki i majątku w miejscach gdzie się znajdowały. Wreszcie kontrola następcza operacji i transakcji po ich zakończeniu, czyli dokumentów, rachunków etc. Współcześnie nie tylko NIK, lecz wszelkie służby kontrolne koncentrują się na formie drugiej i trzeciej, instytucjonalna prewencja nie istnieje.

Tymczasem w pierwszych latach niepodległej Polski miała ona ogromne znaczenie i wzbudzała najwięcej kontrowersji. Ministrowie i szefowie urzędów uważali, że mają skrępowane ręce, zaś system bardzo spowalnia proces decyzyjny. NIKP odbijała krytykę argumentami, że właśnie dzięki prewencji udaje się zatrzymać wiele wydatków i decyzji niegospodarnych. Pierwszym prezesem i organizatorem NIKP był Józef Higersberger, doświadczony adwokat i sędzia. Izba działała w ekstremalnie trudnych warunkach, wszak Rzeczpospolita walczyła o przetrwanie. Pierwsze sprawozdanie z działalności NIKP w 1920 r. zbiegło się z najbardziej dramatyczną fazą wojny polsko-bolszewickiej. Stopniowo jednak urząd stabilizował się razem z państwem. Konstytucja uchwalona 17 marca 1921 r. skróciła nazwę NIKP do NIK, ale zarazem izbę umocniła.

Niedługo potem, 3 czerwca 1921 r., uchwalona została ustawa o kontroli państwowej, uwzględniająca zebrane doświadczenia. Niestety, nie doczekał jej zmarły przedwcześnie pierwszy prezes. NIK otrzymała kompetencje o charakterze nie tylko merytorycznym, lecz także politycznym — badanie wykonania corocznego budżetu państwa i przedstawianie Sejmowi wniosku o udzielenie/nieudzielenie absolutorium Radzie Ministrów. Utraciła jednak kontrolę prewencyjną, ustawa rozstrzygnęła, że „Kontrola państwowa wykonywa: 1) kontrolę faktyczną, 2) kontrolę następną”. NIK prowadziła również rewizję finansowej gospodarki samorządów oraz instytucji, zakładów, fundacji, stowarzyszeń i spółek, działających przy udziale skarbu państwa lub z jego gwarancjami. Ustawa funkcjonowała do wybuchu drugiej wojny światowej. Jej fundamentalne założenia nie zmieniły się do dzisiaj, chociaż sama NIK jako instytucja ulegała reorganizacjom i przekształceniom związanym z przemianami ustrojowymi.

Spośród działań NIK z okresu II RP charakterystycznym przykładem jej skuteczności może być przeprowadzona w 1925 r. kontrola Pocztowej Kasy Oszczędności (PKO). Ta babcia współczesnego PKO BP utworzona została dekretem… również 7 lutego 1919 r. Bank obchodzący 100-lecie tego samego dnia co NIK przedstawiliśmy w cyklu „Było, nie minęło” już dawno. Ale na początku PKO funkcjonowała bez ładu korporacyjnego. NIK udowodniła, że kasa prowadziła gospodarkę nieracjonalną i rozrzutną. Udzielane były tajne pożyczki i poręczenia zobowiązań przewyższające dopuszczalną wysokość. Nieprawidłowości stwierdzono także na budowach okazałych gmachów PKO. Następstwem kontroli NIK był w 1926 r. proces i skazanie kierownictwa banku na więzienie i grzywny. Był to wstrząs, z którego wyciągnięto wnioski. W PKO wprowadzona została rzeczywista sanacja i kasa zyskała w II RP wysoką markę i zaufanie.

Na uchodźstwie NIK również działała

Zamach majowy z 1926 r. miał istotne następstwa dla umocowania i skuteczności NIK. Stopniowo spadało znaczenie Sejmu kosztem wzrostu pozycji rządów, które zresztą często się zmieniały. W 1930 r. prezesem izby został generał Jakub Krzemieński, jeden z najbardziej zaufanych legionistów marszałka Józefa Piłsudskiego. NIK pozycjonowała się do końca II RP na jej opokę, dbającą o publiczną kasę oraz wysoki poziom fachowy i etyczny kadr kontrolerskich. Była to prawda, ale z drugiej strony — niewygodne dla sanacji obszary funkcjonowania państwa były z kontroli wykluczone. Niewyobrażalne byłoby np. stwierdzenie przez NIK słabości przygotowania Polski do wojny. Potwierdzeniem wizerunkowego prestiżu było przeniesienie siedziby izby w 1935 r. do nowego, imponującego gmachu przy alei Szucha.

Podczas okupacji stał się on symbolem niemieckich zbrodni w Warszawie — zajęty został przez policję bezpieczeństwa i gestapo. Po wybuchu wojny wśród organów państwowych odtworzonych na uchodźstwie, najpierw we Francji, a później w Wielkiej Brytanii, znalazła się również NIK. Prezesem mianowany został Tadeusz Tomaszewski. W naturalny sposób najważniejszym obszarem badania stała się gospodarka finansowa sił zbrojnych podległych rządowi w Londynie, a także krajowego podziemia korzystającego z przesyłanych pieniędzy.

W 1945 r. NIK krytycznie oceniła nieskuteczność rządu w utrzymaniu władztwa nad zdeponowanymi na Zachodzie przedwojennymi rezerwami złota i dewiz. Po konferencji w Jałcie alianci uznali władze komunistyczne obsadzone w kraju. Część polskich zasobów zatrzymała Wielka Brytania jako zapłatę za utrzymywanie naszego wojska i władz, a reszta po pewnym czasie wróciła do Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Emigracyjna NIK istniała przez 45 lat, zakończyła działalność razem z innymi organami po przekazaniu w grudniu 1990 r. przez prezydenta Ryszarda Kaczorowskiego insygniów II RP prezydentowi Lechowi Wałęsie.

Dualizm w realnym socjalizmie

Wraz z przetaczaniem się przez ziemie polskie frontu w latach 1944-45, systematycznie powstawały organy władzy podlegające Polskiemu Komitetowi Wyzwolenia Narodowego, a potem Tymczasowemu Rządowi Jedności Narodowej. Instytucją, której powierzono zadania przedwojennej NIK, stało się Biuro Kontroli przy prezydium Krajowej Rady Narodowej, czyli fasadowym parlamencie. Pracę podejmowali przedwojenni kontrolerzy, koncentrujący uwagę na szeroko rozumianych finansach publicznych. Szybko jednak okazało się, że biuro ukierunkowano na utrwalanie nowego ustroju i tropienie nieprawidłowości w podmiotach uznanych za wrogie — np. w prywatnej wytwórczości i handlu.

Po utworzeniu w 1948 r. Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej następstwem zaostrzenia ideologicznego kursu była ustawa z 9 marca 1949 r., reaktywująca Najwyższą Izbę Kontroli. Formalnie uzyskała ona niezależność od Rady Ministrów, podlegała Radzie Państwa. Pierwszym prezesem został generał Franciszek Jóźwiak, który zasłużył się jako twórca i pierwszy komendant… Milicji Obywatelskiej. Jego transfer potwierdzał usytuowanie NIK w systemie władzy PRL. Właściwie nie było to odkrywcze, w zupełnie innych realiach ustrojowych powtarzało co do idei traktowanie izby przez sanację. Notabene po wejściu w życie w 1952 r. nowej Konstytucji PRL, ustawą z 22 listopada 1952 r. NIK została zlikwidowana i przekształcona w Ministerstwo Kontroli Państwowej, na czele z Jóźwiakiem. W tamtym okresie najważniejszym przedmiotem kontroli stało się pilnowanie wykonywania planu sześcioletniego 1950-55. Kontrola państwowa rzucona została na front walki z przerostami aparatu administracyjnego i biurokracją. Po zakończeniu epoki stalinowskiej i nastaniu politycznej odwilży NIK została w grudniu 1957 r. reaktywowana. Ustawa uniezależniła ją od rządu, przekazując nadzór Sejmowi i Radzie Państwa.

Okres tzw. małej stabilizacji pod rządami towarzysza Władysława Gomułki był dualistyczny. Kontrole izby obnażały niedomagania i nieprawidłowości w wielu dziedzinach — budownictwie mieszkaniowym, zaopatrzeniu rynku, przebiegu tzw. drugiej repatriacji, etc. Pojawienie się gdzieś kontrolerów NIK ożywiało nadzieje ludzi na choćby lokalną poprawę sytuacji, natomiast dla urzędników zawsze oznaczało kłopoty. Z drugiej strony — izba pozostawała wygodnym dla władzy narzędziem tropienia wrogów ustroju, np. instytucji kościelnych. Specyficznym okresem w dziejach NIK była tzw. dekada przyspieszonego rozwoju towarzysza Edwarda Gierka. Głównie za sprawą mianowania prezesem generała Mieczysława Moczara, czyli Mikołaja Demko, radzieckiego agenta jeszcze z czasów wojennych.

W marcu 1968 r. jako minister spraw wewnętrznych nakazał bicie studentów i organizował antysemicką nagonkę. Ponieważ rywalizował o władzę z Gierkiem, został w 1971 r. skierowany na boczny tor — właśnie do NIK. Okazało się jednak, że całkiem dobrze się sprawdził. Izba w wielu kontrolach dokumentowała nadużycia przy budowaniu tzw. drugiej Polski, w tym m.in. zagospodarowywaniu zachodnich kredytów. Towarzysz Mietek zaś gromadził w swoim stylu tzw. kwity na partyjnych kolegów. Gdy w sierpniu 1980 r. wybuchły strajki, powstała Solidarność i zaczęło się rozliczanie rozpasania obalonej ekipy Edwarda Gierka — wyciągnięte z szuflad materiały NIK okazały się jak znalazł. W tamtej atmosferze Mieczysław Moczar powszechne był oceniany jako… uczciwy, chociaż ponurej przeszłości absolutnie mu nie darowano.

Upadek ustroju był już oczywistością

Po stanie wojennym towarzysz generał Wojciech Jaruzelski obsadził w 1983 r. na czele NIK własnego zaufanego generała, Tadeusza Hupałowskiego, członka Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego. Rok później utworzono Inspekcję Robotniczo-Chłopską (IRCh), która społecznie miała współdziałać z zawodowymi kontrolerami. Wychodziło to kiepsko, ale w sumie zarówno we wnioskach populistycznej IRChy, jak też w raportach pokontrolnych NIK z drugiej połowy lat 80. upadek realnego socjalizmu był już nieunikniony. Wydarzeniem istotnym dla samej izby była kolejna zmiana siedziby w Warszawie — w 1986 r. NIK przeniosła się z modernistycznego biurowca przy ulicy Marszałkowskiej do bardzo okazałego gmachu przy ulicy Filtrowej, wzniesionego w 1938 r. dla urzędu wojewódzkiego.

Od ponad trzech dekad ten adres okazuje się stabilny, chyba to już ostatni. Po przełomowych wyborach z 4 czerwca 1989 r. zmiany ustrojowe dotarły do NIK dopiero w maju 1991 r. Wtedy Sejm kontraktowy zdołał wreszcie wybrać pierwszego solidarnościowego szefa izby, którym został Walerian Pańko, profesor prawa. Niestety, po pięciu miesiącach prezes zginął w wypadku samochodowym. Nigdy nie istniały żadne dowody czy konkretne dane, iż nie była to po prostu tragedia drogowa, jednak do dzisiaj teorie spiskowe łączą wypadek z prowadzoną przez NIK słynną kontrolą Funduszu Obsługi Zadłużenia Zagranicznego. Współczesny kształt NIK uzyskała ustawą z 23 grudnia 1994 r., która była nowelizowana, ale najważniejsze rozwiązania się nie zmieniły. Jej założenia powstały za kadencji prezesa Lecha Kaczyńskiego, który izbą kierował w latach 1992-95.

Ustawa usytuowała NIK jako organ konstytucyjny naprawdę niezależny od rządu. Każda kolejna większość polityczna ma w ręku tylko jedno narzędzie — powoływanie prezesa przez Sejm za zgodą Senatu. Jego kadencja trwa sześć lat, może być raz powtórzona, ale w III RP jeszcze się to nie zdarzyło i chyba nie zdarzy. Zgodnie ze 100-letnią tradycją NIK każda władza chce mieć na jej czele własnego człowieka. Bezpośrednio po powołaniu to się udaje, ale w ustroju demokratycznym rządzące ekipy się zmieniają i „nowi” zastają prezesa powołanego przez „tamtych”. Owe okresy przymusowej kohabitacji są najbardziej wartościowe w dorobku NIK, ponieważ właśnie wtedy realizuje ona funkcję organu całkiem niezależnego, co nie znaczy, że opozycyjnego.

Sprawdziło się to za czasów wszystkich prezesów w III RP — Lecha Kaczyńskiego, Janusza Wojciechowskiego, Mirosława Sekuły, Jacka Jezierskiego i także obecnie sprawdza, od czasu tzw. dobrej zmiany, za Krzysztofa Kwiatkowskiego, który kadencję kończy w sierpniu. Zakończmy ten bardzo krótki kurs bogatej historii NIK przesłaniem dla następnego prezesa, który zostanie powołany w wakacje. Wprowadzanie w życie szczytnego hasła przytoczonego na początku tekstu to zadanie ponadkadencyjne i ponadpartyjne.

© ℗
Rozpowszechnianie niniejszego artykułu możliwe jest tylko i wyłącznie zgodnie z postanowieniami „Regulaminu korzystania z artykułów prasowych” i po wcześniejszym uiszczeniu należności, zgodnie z cennikiem.

Podpis: Jacek Zalewski

Być może zainteresuje Cię też:

Polecane

Inspiracje Pulsu Biznesu