W chwili akcesji trzeba zwrócić uwagę na istotne niuanse dotyczące regulacji obowiązujących w Unii.
Z dniem akcesji radykalnie zmieni się perspektywa spojrzenia na prawo. Nawet znakomita znajomość polskich regulacji może nie wystarczyć, by poruszać się swobodnie po meandrach rynku wewnętrznego regulowanego prawem wspólnotowym Unii Europejskiej.
Spróbujmy przyjrzeć się chociażby podstawowym zagadnieniom systemu prawa w ramach UE. Jaki termin jest właściwy: „prawo europejskie”, „prawo Unii Europejskiej”, czy „prawo wspólnotowe”?
Przyjmuje się, że kraje członkowskie UE współpracują w ramach trzech filarów. Pierwszy generalnie obejmuje współpracę gospodarczą i rynek rolny wspólnot europejskich. Trzeba zaznaczyć, że integracja dokonywała się początkowo poprzez współdziałanie w ramach wspólnot europejskich — Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (przestała istnieć w lipcu 2002 r.), Euroatom, a przede wszystkim — Europejską Wspólnotę Gospodarczą powołaną traktatem rzymskim z 1957 r. Pojęcie Unii Europejskiej pojawia się w traktacie z Maastricht w 1992 r., gdy szerzej zakreślono zasady współpracy w II filarze, obejmującym wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa państw członkowskich, i III — obejmującym współpracę policyjną i sądową w sprawach karnych.
Różne systemy
W procesie integracji powstała potrzeba stworzenia systemu regulacji, który ujmował go w ramy prawne i charakteryzował się specyficznymi oraz autonomicznymi cechami. Specyfikę tę łączy się jedynie z prawem powstałym w ramach I filaru, obejmującego wspólnoty europejskie. Dlatego dla określenia prawa I filaru ostatnio najczęściej w literaturze polskiej pojawia się termin „prawo wspólnotowe”. Dla prawa powstającego w ramach II i III filaru przyjmuje się termin „prawo Unii Europejskiej”. Posługiwanie się terminem „prawo europejskie”, czy „prawo unijne” dla trzech filarów jest zatem mylące, gdyż zakłada istnienie spójnego systemu. Są to trzy dość odmienne systemy regulacji, o innych cechach charakterystycznych, luźno powiązane.
Zostawmy prawo II filaru politykom, a III — wymiarowi sprawiedliwości i zajmijmy się „prawem wspólnotowym”, które kształtuje wspólny rynek, wprowadzając reguły dotyczące działania przedsiębiorców w prawie wszystkich aspektach.
Obrót uregulowany
Prawo wspólnotowe to szczególny system prawa ponadnarodowego. Reguluje w zasadzie każdą dziedzinę obrotu gospodarczego, o ile tylko występuje w nim element transgraniczny. Stanowione jest przez organy wspólnotowe, a nie parlamenty państw członkowskich. Jest to niewątpliwa rewolucja w tradycyjnym myśleniu o procesie ustawodawczym. Prawo to nie podlega każdorazowej ratyfikacji i funkcjonuje obok, a nawet ponad prawem krajowym. W celu gwarancji jednolitego stosowania prawa wspólnotowego zakazane są praktyki prowadzące do uzupełniania jego przepisów, odrębnego ich interpretowania czy samodzielnych zmian.
Prawo wspólnotowe nie określa nigdzie katalogu swoich źródeł. Według doktryny, są to: prawo pierwotne, wtórne, umowy międzynarodowe, zwyczaj międzynarodowy i ogólne zasady prawa. Doktryna spiera się, czy źródłem prawa wspólnotowego może być orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Nie ma bowiem normy, która wskazywałaby na to, że ETS jest związany swoimi orzeczeniami. Jednak orzeczenia te wydane w tzw. trybie odesłania wstępnego, wiążą sądy krajowe, dopóki ETS sam nie zmieni poglądu.
Prawo pierwotne to głównie traktaty założycielskie (przede wszystkim ustanawiające Wspólnoty Europejskie i umowy z krajami przystępującymi) i inne umowy równe rangą traktatom.
Prawo wtórne to akty organów UE, wydane na podstawie prawa pierwotnego. Można je podzielić na wiążące — rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, oraz niewiążące — zalecenia i opinie.
Rozporządzenia można porównać do ustawy. Najczęściej stosowane są tam, gdzie istnieje potrzeba jednolitej regulacji, głównie we wspólnej polityce rolnej, konkurencji, kwestiach związanych z unią gospodarczą i monetarną. Rozporządzenie ma charakter generalny i abstrakcyjny, obowiązuje co do wszystkich elementów i może być bezpośrednio stosowane w państwie UE. Staje się częścią krajowych systemów prawnych, wiąże jednostki i państwa. Czynności implementacyjne, czy publikacja jest wręcz zakazana. Rozporządzenie musi jedynie zostać opublikowane w Dzienniku Urzędowym UE.
Dopuszczenie implementacji powodowałoby (według ETS) wprowadzenie w błąd co do wspólnotowego charakteru rozporządzenia i pozbawiałoby je waloru pierwszeństwa przed normami krajowymi, na co nie zezwala ustawodawca wspólnotowy.
Fundamentalne zasady
Warto wskazać na fundamentalną zasadę prawa wspólnotowego, jaką jest pierwszeństwo norm wspólnotowych. Wypracowanie jej przypadło ETS. Zasada ta sprowadza się do nakazu zapewnienia wszelkim normom wspólnotowym przewagi w razie konfliktu z krajowymi. Państwa członkowskie muszą m.in. zapewnić bezpośrednią wykonalność orzeczeniom sądów wspólnotowych, decyzjom Komisji Europejskiej, nie mogą stanowić i stosować prawa, które byłoby sprzeczne ze wspólnotowym, ani go kwestionować. Zasada ta dotyczy wszelkich obowiązujących aktów prawa wspólnot, a więc m.in. traktatów, rozporządzeń oraz dyrektyw.
Dyrektywa jest środkiem harmonizacji krajowych systemów prawnych. Wspólnota wytycza w nich cele, kierunki rozwiązań, a państwom pozostawiona jest swoboda, jak do tych celów dojść. Adresatami dyrektyw są więc państwa, a nie jednostki. Odpowiadają one wobec wspólnoty i jednostek za brak, spóźnioną lub niepełną implementację dyrektyw.
Horyzontalne i wertykalne
Choć dyrektywy nie są wiążące dla jednostek, mogą rodzić pewne prawa wynikające z nieprawidłowej harmonizacji przepisów. Pozwala im na to druga fundamentalna zasada — bezpośredniej skuteczności, wypracowana przez ETS.
Sprowadza się ona do uprawnienia jednostki do bezpośredniego powoływania się na daną normę prawa wspólnotowego przed organami krajowymi, a więc sądami, głównie przeciw państwu członkowskiemu naruszającemu ją (bezpośrednia skuteczność o charakterze wertykalnym), ale i innej jednostce (bezpośrednia skuteczność o charakterze horyzontalnym). Uznaje się, że przepis dyrektywy może mieć bezpośrednią skuteczność, tylko gdy nie został w ogóle lub nieprawidłowo implementowany do systemu krajowego, a jest jasny, precyzyjny i bezwarunkowy. Dyrektywa z natury nie będzie miała przyznanego waloru skuteczności horyzontalnej. Inaczej rozporządzenie — jest bezpośrednio skuteczne przeciw państwu i jednostkom, które go nie stosują. Także niektórym normom traktatów ETS przyznał walor bezpośredniej skuteczności, o ile spełniają test jasności, precyzji i bezwarunkowości.
Ten krótki przegląd pokazuje, że po akcesji będziemy funkcjonować w znacznie szerszym środowisku prawnym.
Autor jest adwokatem, Partnerem i Szefem Zespołu Prawa Wspólnot Europejskich Kancelarii Prawniczej Domański Zakrzewski Palinka