Parlamentarzystów w ich pracach nad ustawami powinni wspierać niezależni eksperci. Posiedzenia komisji sejmowych powinny koncentrować się na merytorycznej analizie procedowanych aktów, a nie ich redakcyjnym poprawianiu czy stawianiu przecinków i analizie poprawności przyszłych przepisów. To jest zadaniem specjalistów biura legislacyjnego. Poza tym uchwalane regulacje należy konsultować szeroko z przedstawicielami branż czy określonych środowisk, których one dotyczą. Trzeba też zobowiązać projektodawców, aby szczegółowo odnosili się do każdej zgłoszonej uwagi. A wszystkie te zasady powinny być gwarantowane ustawowo. Kto zgłasza takie postulaty? Posłowie z kilku ugrupowań, zaproszeni do debaty na temat stanowienia prawa gospodarczego w związku z wczorajszą prezentacją jego ułomności, przedstawionych przez Radę Przedsiębiorczości we współpracy z Grant Thornton w raporcie „Legislacyjny Polski Ład”.
Po prostu przestrzegać reguł
Nazwa raportu, a zarazem przedsięwzięcia, którego rada postanowiła się podjąć, nie jest przypadkowa. Wiąże się z Polskim Ładem i pierwszym pakietem jego ustaw, którego wprowadzanie budzi liczne zastrzeżenia środowisk biznesu. Dlatego rada będzie szczegółowo monitorować sposób wdrażania regulacji gospodarczych, a także chce wspierać w tym ustawodawcę, wskazując najlepsze rozwiązania.
„Diabeł tkwi w regułach. Jakość, dialog i czas kluczowymi elementami dobrej legislacji” – pod takim hasłem przebiegła wspomniana debata. Marek Kłoczko, prezes Krajowej Izby Gospodarczej (KIG), obecnie przewodzącej Radzie Przedsiębiorczości, podkreślił, że diabeł rzeczywiście tkwi w regułach.
– Jako Rada Przedsiębiorczości wierzymy, że jeśli legislatorzy będą ich przestrzegać, będzie to miało istotny wpływ na sytuację polskich przedsiębiorców – stwierdził prezes KIG.
– Są cztery główne kwestie w procesie legislacji, które naszym zdaniem szczególnie wymagają poprawy. To nie są nowe zasady stanowienia prawa. Rzecz w tym, aby były stosowane – zwrócił uwagę Grzegorz Maślanko, radca prawny, partner w Grant Thornton.
Legislacyjny Polski Ład to model legislacji, na który składają się sformułowane hasłowo przez Radę Przedsiębiorczości: jakość, dialog, czas oraz monitoring ex post. Jakość oznacza rzetelne przeprowadzenie oceny skutków regulacji (OSR), a dialog - faktyczne konsultacje publiczne i branie pod uwagę głosu społeczeństwa.
Według Rady Przedsiębiorczości procedowanym projektom aktów prawnych często brakuje m.in. analiz kosztów i korzyści dla ich adresatów. Najczęściej są podawane tylko plusy z wprowadzenia danej regulacji, bez prezentowania potencjalnych negatywnych skutków. Brakuje też oceny, ile czasu dane podmioty potrzebują na wdrożenie przepisów lub jak wpłyną na konkurencyjność polskich firm za granicą.
Wyliczyć plusy, minusy, koszty
W związku z tym autorzy projektu Legislacyjny Polski Ład rekomendują obligatoryjne, szczegółowe i rzetelne stosowanie wytycznych do przeprowadzania oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych w rządowym procesie legislacyjnym oraz prowadzenia konsultacji. Postulują wprowadzenie kalkulatora kosztów dla adresatów danego aktu prawnego lub wykonanie pomiaru obciążeń regulacyjnych. Takie rozwiązania są stosowane w Australii do wszystkich projektów dotyczących biznesu. Poza tym rada wnosi o testowanie proporcjonalności polskich regulacji z unijnymi, aby tworzyć jedynie niezbędne dla osiągnięcia zakładanego celu.
Autorzy raportu podkreślają, że mimo ustawowego obowiązku kierowania rządowych projektów aktów prawnych do konsultacji coraz częściej dochodzi do zaniechania debaty o nich z partnerami społecznymi i skracania terminu na zgłaszanie uwag. Dodatkowo dla uniknięcia tego obowiązku powstają projekty poselskie, które nie wymagają szerokiego opiniowania.
Rada rekomenduje rygorystyczne przestrzeganie ustawowych terminów konsultacji projektów aktów prawnych, czyli 30 dni, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach – 21. Poddaje przy tym pod rozwagę ich wydłużenie, nawet do 45 dni, aby zapewnić partnerom społecznym niezbędny czas na wewnętrzne oceny. Ponadto postuluje wprowadzenie obowiązkowych konsultacji publicznych projektów poselskich i senackich. Za niezbędne uważa też organizowanie konferencji uzgodnieniowych po otrzymaniu i uwzględnieniu uwag z konsultacji społecznych i uzgodnień międzyresortowych. W razie istotnych zmian w efekcie tej wymiany zdań należałoby je ponownie konsultować.
Rada ma też określoną wizję co do czasu wprowadzania zmian prawa. Nie powinny one zaskakiwać i dla ułatwienia prowadzenia działalności najlepiej byłoby wprowadzić stałą zasadę, że ustawy regulujące działalność przedsiębiorstw wchodziłyby w życie z pierwszym dniem roku z przynajmniej 6-miesięcznym vacatio legis. Uważa zarazem, że do 12 miesięcy powinna być wydłużana data wejścia w życie tak istotnych rozwiązań, jak zmiany stawek podatkowych, przedmiot opodatkowania, objęcie podatkiem nowej kategorii podatników oraz przepisów wymagających ingerencji w informatyczny system finansowo-księgowy firm. Wyjątkowo krótsze 6-miesięczne vacatio legis mogłyby dotyczyć zmian na korzyść firm, koniecznych do bezzwłocznego wprowadzenia z uwagi na ważny interes państwa, np. z powodu katastrof, stanów epidemicznych lub walki z przestępczością finansową.
Zastosowanie wyjątku każdorazowo powinno być szczegółowo uzasadnione w formie pisemnej partnerom społecznym Rady Dialogu Społecznego (RDS). Poza tym takie pilne projekty powinny być zawsze wprowadzane na czas określony, nie dłuższy niż rok. Wreszcie przepisy epizodyczne należy wyraźnie wyodrębniać, jak w przypadku zwalczania pandemii.
Poprawić, gdy się nie sprawdzi
„W dobrze zarządzanym systemie prawnym proces legislacyjny nie kończy się na wdrożeniu regulacji. Ważnym elementem jest również monitorowanie skutków wprowadzonych zmian” – podkreślają autorzy raportu.
Zgodnie z Regulaminem Pracy Rady Ministrów, od 2014 r. do takiego monitoringu służy tzw. OSR ex post, która powinna być przeprowadzona zgodnie ze specjalnymi wytycznymi z 2015 r. Rząd, tworząc projekty ustaw, może zdecydować, że po pewnym czasie od ich wejścia w życie przeanalizuje ich funkcjonowanie - czy zadziałały w praktyce zgodnie z założeniami, czy osiągnięto pożądane rezultaty i czy nie są potrzebne korekty.
Grant Thornton zbadał, że w ostatnich pięciu latach rząd przeprowadził ocenę ex post dziewięć razy. W 2020 r. nie było żadnej.
Według Rady przeprowadzenie OSR ex post powinno być obligatoryjne dla wszystkich ustaw wpływających na prowadzenie działalności gospodarczej, w tym dla tych, które wpływają do Sejmu drogą nierządową. Rząd mógłby zlecać je instytucjom analitycznym. Podmiot przygotowujący OSR ex post powinien ściśle współpracować z członkami Rady Ministrów odpowiedzialnymi za daną dziedzinę i z członkami RDS.
Odbiór OSR ex post od wykonawcy powinien odbywać się przy udziale Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców. Podobnie jak rząd, powinien on mieć możliwość wezwania wykonawcy do pogłębienia analizy lub uzupełnienia jej o dodatkowe elementy.
Posłowie uczestniczący w debacie przychylili się do wielu z rekomendacji rady.